Fiskalni savet o nacrtu Fiskalne strategije za 2020. godinu

Za potpuno ozdravljenje javnih finansija Srbije i održivo ubrzanje privrednog rasta potrebno je definisati i sprovesti veći broj strukturnih reformi, ocenjuje Fiskalni savet. Njih u Nacrtu Fiskalne strategije za 2020. nema.
Iz objavljenog Mišljenja Fiskalnog saveta o ovom dokumentu, posebno smo izdvojili deo o penzijama i platnim razredima.

Osnovne ocene Fiskalnog saveta

Nacrt Fiskalne strategije propisuje odgovarajući, nizak fiskalni deficit koji garantuje makroekonomsku stabilnost i predstavlja dobar osnov za izradu budžeta.

Planirano je da penzije i plate u javnom sektoru prate razvoj privrede. Ovo Fiskalni savet ocenjuje kao dobro i jedino održivo rešenje. Međutim, potrebna su nova fiskalna pravila kako bi ovo postala čvrsta zakonska obaveza.

Fiskalni savet ocenjuje da je fiskalni prostor ograničen, te da nema novca za sve najave. Pravi prioriteti trebalo bi da budu infrastruktura i smanjenje poreskog opterećenja zarada. To bi dalo važan podsticaj nedovoljnom privrednom rastu. Međutim, ove prioritete bi mogli da istisnu ekonomski upitni projekti.

Kvantitativni fiskalni ciljevi postavljeni u nacrtu Strategije su ostvarivi i dobro su odabrani. Dobri kvantitativni ciljevi, međutim, nisu ispraćeni kredibilnim planom strukturnih reformi.

Najveći reformski izazovi, kako ocenjuje Fiskalni savet, jesu platni razredi i EPS. Kako se reforma platnih razreda pomera za 2021. godinu, Savet postavlja pitanje da li se odustaje od ove važne reforme. Što se tiče EPS-a, neophodan je novi investicioni ciklus, a ovo nereformisano preduzeće za njega nije ni izbliza spremno.

Zakonski definisan budžetski kalendar počinje da se poštuje

Prvi put od 2011. nacrt Fiskalne strategije pripremljen je pre početka izrade budžeta za narednu godinu. To nagoveštava da će napokon početi da se poštuje zakonom definisan budžetski kalendar. On počinje pripremom Fiskalne strategije, nastavlja se izradom godišnjeg budžeta, a završava se usvajanjem Završnog računa budžeta.

Fiskalni savet ocenjuje da je ovogodišnji Nacrt strategije prevalio prvu polovinu puta. U oktobru, Fiskalni savet očekuje značajno unapređenu, revidiranu verziju.

Napominje se da je neophodno objavljivanje i usvajanje u Narodnoj skupštini završnog računa republičkog budžeta.

Najveći ekonomski problem –
nizak privredni rast

Najveći makroekonomski problem Srbije je nedovoljan privredni rast – a nacrt Fiskalne strategije za njega ne nudi odgovarajuće rešenje. Privredni rast ključan je makroekonomski pokazatelj od kog zavisi održivo povećanje životnog standarda stanovnika. Zato se kvalitet fiskalnih i širih ekonomskih politika ocenjuje ne samo (dostignutom) makroekonomskom stabilnošću, već i brzinom privrednog rasta zemlje.

Srbija je ekonomski nerazvijena zemlja, a privredni rast joj je nedovoljan.

Prvi nepovoljan pokazatelj je to što je većina zemalja Centralne i Istočne Evrope (CIE) po ekonomskoj razvijenosti i životnom standardu stanovnika već daleko odmakla Srbiji. Sada su zemlje CIE u proseku skoro dva puta razvijenije od Srbije. Zemlje Zapadne Evrope razvijenije su oko tri puta.

Drugi loš pokazatelj je to što Srbija umesto da bržim rastom BDP-a pristiže zemlje CIE, ona za njima iz godine u godinu sve više zaostaje, jer je trend privrednog rasta Srbije sistematski niži od CIE.

Treći negativan pokazatelj je to što je privredni rast Srbije od druge polovine 2018. osetno usporio. Ovo se ne dešava u drugim uporedivim zemljama.

BDP – Srbija sve više zaostaje

Srbija bi trebalo trajno da ostvaruje oko 1 procentni poen (p.p) brži rast BDP-a od drugih zemalja CIE. Umesto toga ona ima za oko 1 p.p. sporiji privredni rast od njih. Pošto je Srbija upola manje ekonomski razvijena od proseka CIE, rast BDP-a Srbije trebalo bi da bude sistematski brži kako bi ih ekonomski pristizala.

To nije samo potreba, već je i ekonomska pravilnost. Naime, empirijski je dokazano da manje razvijene evropske zemlje imaju sistematski brži privredni rast od razvijenih zemalja.

(Razvijene zemlje moraju da se oslanjaju na sopstvenu inovativnost i tehnološki napredak za privredni rast. Ovo je relativno spor proces. Sa druge strane, zemlje u razvoju mogu dobar deo privrednog rasta da zasnivaju na transferu već postojećih tehnologija i znanja iz ekonomski razvijenih zemalja.)

Nedovoljan planirani rast BDP-a

Rast BDP-a Srbije duži niz godina je nezadovoljavajući, tj. osetno je sporiji od drugih zemalja CIE. U prethodne tri godine, rast BDP-a Srbije iznosio je u proseku 3-3,5 odsto, dok su druge zemlje CIE u isto vreme rasle po stopi od 4-4,5 odsto.

Što je još gore, privredni rast Srbije od druge polovine 2018. dodatno usporava. Ovo se ne dešava u drugim uporedivim zemljama. Krajem 2018. i početkom 2019. dolazi do osetnog usporavanja privrednog rasta u Srbiji koje se ne dešava u drugim zemljama CIE. Ostvareni privredni rast od svega 2,5 odsto najniži je u čitavoj CIE.

Planirani rast BDP-a od 4 odsto u srednjem roku nije dovoljan. Naime, Srbija je nakon decenije niskog privrednog rasta pala tek na oko 55 odsto ekonomske razvijenosti u odnosu na prosek CIE. Dostizanje privrednog rasta od 4 odsto nije dovoljno da ovaj zaostatak počne da se smanjuje. Problem je i u tome što je veliko pitanje i da li će se i rast od 4 odsto uopšte ostvariti.

Odgovarajući fiskalni deficit od 0,5 odsto

Planirani fiskalni deficit od 0,5 odsto BDP-a dobro je odabran cilj koji vodi ka daljem smanjenju javnog duga u odnosu na BDP. Fiskalni deficit od 0,5 odsto BDP-a u srednjem roku u načelu je kredibilno planiran. Međutim, potrebno je preispitati projekcije pojedinih budžetskih stavki.

Dobro je što se Strategijom planira unapređenje i reafirmacija fiskalnih pravila. Postignutu fiskalnu stabilnost sada bi trebalo zakonski trajno osigurati izmenama postojećih fiskalnih pravila i njihovim dodatnim učvršćivanjem. Ovo se i najavljuje nacrtom Fiskalne strategije.

Dva ključna sidra za stabilnost javnih finansija su:
1) propisivanje najveće dozvoljene visine javnog duga i
2) obavezivanje države na trajno nizak deficit.

Posebna pravila za plate i penzije

Uz javni dug i deficit, fiskalna pravila trebalo bi da propišu i održivu indeksaciju penzija i plata u opštoj državi, jer su ovo ubedljivo najveći javni rashodi čiji bi neutemeljen rast kad-tad urušio javne finansije.

Švajcarska formula za rast penzija

Važno poboljšanje iz Strategije je to što će biti uvedena ekonomski prihvatljiva “švajcarska” formula za indeksaciju penzija umesto sadašnjeg ad hok pristupa njihovom povećanju.

Penzije su najveći pojedinačni budžetski rashod. Zato je održiv i uređen penzijski sistem zasnovan na objektivnim parametrima od presudnog značaja za stabilnost javnih finansija.

Fiskalni savet je u poslednje dve godine u više navrata kritikovao preterani upliv izvršne vlasti u penzijski sistem.

Prvo su se usprotivili neopravdanom produženju privremenog umanjenja penzija jer su se još početkom 2018. stekli uslovi da se ono ukine. Vlada jeste krajem 2018, sa skoro godinu dana zakašnjenja, ovu privremenu meru suspendovala.

Međutim, tom prilikom je napravila novu grešku koju je Fiskalni savet kritikovao – nepotrebno je ukinula i mehanizam automatskog indeksiranja (povećanja) penzija zasnovan na objektivnim parametrima.

Sadašnje zakonsko rešenje predviđa da Vlada u skladu sa mogućnostima budžeta propisuje koliko će biti povećanje penzija. Ovo joj daje preterana diskreciona ovlašćenja koja nisu uobičajena u drugim evropskim zemljama.

Fiskalna strategija najavljuje da će se odustati od ove neuobičajene, ad hok, prakse i da će se penzije u budućnosti indeksirati po “švajcarskoj formuli” (kombinacija rasta potrošačkih cena i prosečne zarade). Ovakav model indeksacije relativno je jednostavan, ekonomski je prihvatljiv i poznat je u Srbiji, jer je već bio na snazi početkom dvehiljaditih.

Gornja i donja granica
za ukupne penzijske rashode

Važan dodatak koji bi osigurao da ovakav model bude trajno održiv jeste definisanje koridora od 9,5 odsto BDP-a do 10,5 odsto BDP-a kojim bi bilo ograničeno izdvajanja države za penzije.

To znači da bi se “švajcarska formula” privremeno suspendovala ukoliko bi učešće penzija u BDP-u izašlo iz tog koridora. Konkretnije, penzije bi se indeksirale samo sa inflacijom ukoliko njihovo učešće premaši 10,5 odsto BDP-a, ali bi se zato dozvolila mogućnost njihovog vanrednog povećanja ukoliko primena “švajcarske” formule u nekom trenutku dovede do njihovog preterano niskog učešća u BDP-u (ispod 9,5 odsto BDP-a).

Regulisanje sistema
zarada i zaposlenosti u javnom sektoru

Nacrtom Strategije se sada predviđaju dve glavne mere za regulisanje sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi:
1) uvođenje platnih razreda koje je, nakon još jednog odlaganja, sada najavljeno za sredinu 2020. godine i
2) ukidanje zabrane zapošljavanja od druge polovine 2019. godine.

Međutim, prva mera ne planira se kredibilno, a druga je nedovoljna za trajno rešavanje problema loše strukture zaposlenosti. Strategija ne daje dovoljno dobre elemente na osnovu kojih će se reformisati sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi. Pored toga, uvođenje platnih razreda još jednom je (bez obrazloženja) odloženo.

Platni razredi još jednom odloženi

Proces uređenja sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi započet je još pre pet godina, ali još uvek nije doneo nikakve konkretne rezultate. Zapravo, u međuvremenu je došlo do dodatnog urušavanja sistema usled ad hok povećanja zarada po pojedinačnim ministarstvima (koja se sprovode od 2016. godine) i produžavanja mere zabrane zapošljavanja (koja je trebalo da se završi još 2015. godine).

I dalje postoje stotine različitih osnovica i koeficijenata. Tako se dešava da za generičko zanimanje (npr. računovođu) u MUP-u u prethodne četiri godine dođe do povećanja zarade za 28 odsto. Za isto zanimanje, zaposlenom u Ministarstvu poljoprivrede je u istom periodu zarada povećana za 12 odsto. Pri tom, oba zaposlena rade isti posao, za istog poslodavca – državu.

Pitanja ko radi za državu i za koliko predstavljaju, smatraju u Fiskalnom savetu, stub funkcionalne države.

Odmah započeti sa promenama ili
odustati od platnih razreda

Da bi najava o uvođenju platnih razreda imala potrebnu težinu, morala bi da bude ispraćena konkretnim parametrima – definisanjem raspona između najniže i najviše zarade, rokovima u kojim će trenutno izdvojeni delovi javnog sektora (policija, vojska) ući u jedinstvenu regulativu, rokom u kom će se objaviti detaljan registar zaposlenih i njihovih zarada i drugo.

Nedovoljnu kredibilnost najave Vlade da će reformisati sistem zarada još ubedljivije ilustruje ponovno odlaganje uvođenja platnih razreda (sa kraja 2019. na sredinu 2020. godine). To ukazuje na to da je najverovatniji pravi razlog zbog kog se ova reforma godinama ne sprovodi – nedostatak političke volje.

Dobro je što se ukida zabrana zapošljavanja,
ali prave potrebe još uvek su nepoznate

Druga mera, ukidanje zabrane zapošljavanja, bila je iznuđena. Naime, predugo trajanje zabrane dovelo je do ozbiljnih manjkova zaposlenih u važnim delovima javnog sektora. Samo ukidanje zabrane zapošljavanja nije dovoljno za održivo i dobro upravljanje brojem zaposlenih u državi; ona treba da se iskoristi za otklanjanje trenutno najvećih problema.

Istovremeno, Vlada bi trebalo da uradi temeljne analize potreba u javnom sektoru. Njima bi se tačno odredilo koliki je broj zaposlenih i sa kakvim kvalifikacijama neophodan u svim pojedinačnim sektorima države. Da bi se to uradilo, neophodni su i planovi sektorskih reformi (prosveta, zdravstvo itd) i početak njihovog sprovođenja.

Poreska politika i
reforma Poreske uprave

Najavljeno smanjenje poreza i doprinosa na zarade načelno je dobra ekonomska politika koju bi trebalo dodatno razraditi.

Prioritet – smanjenje poreza i doprinosa na zarade

Fiskalna strategija ispravno prepoznaje da bi buduće poresko rasterećenje privrede trebalo usmeriti na umanjenje fiskalnog opterećenja rada (doprinosi i porez na zarade). Tako bi došlo do smanjenja troškova proizvodnje domaće privrede, čime bi se dao dobar podsticaj rastu BDP-a – što ne bi bio u potpunosti slučaj ukoliko bi se poresko rasterećenje sprovodilo preko poreza na potrošnju (PDV, akcize), jer bi to podstaklo i rast uvoza.

Takođe, imajući u vidu trenutne poreske stope u Srbiji i u zemljama CIE, vidi se da najviše prostora za rasterećenje upravo ima na doprinosima i porezu na zarade. Druge poreske stope su u Srbiji već među najnižim u regionu (porez na dobit na primer).

Fiskalni savet, dakle, snažno podržava nameru Vlade da u srednjem roku smanji fiskalno opterećenje rada. Napominju, međutim, i to da bi sledeći važan korak trebalo da bude da se u revidiranoj Fiskalnoj strategiji odredi ciljani nivo poreza i doprinosa na zarade kome će se težiti, kao i period i dinamika prilagođavanja u narednim godinama. Na ovaj način će se poboljšati predvidljivost i kredibilnost poreske politike, što će omogućiti privatnom sektoru da unapred planira svoje investicije i druge poslovne aktivnosti.

Prognoze kretanja na tržištu rada
nekonzistentne sa projekcijom kretanja doprinosa

Prognoze kretanja na tržištu rada nisu konzistentne sa projekcijom kretanja doprinosa. Doprinosi i porez na zarade čine preko 35 odsto ukupnih javnih prihoda, tako da je prognoza kretanja na tržištu rada izuzetno važna za fiskalne projekcije. Iako u Strategiji detaljne prognoze kretanja zarada i zaposlenosti nisu prikazane, rečeno je da će “rast realnih neto zarada u privatnom sektoru pratiti rast produktivnosti u privredi i da će biti brži nego rast zarada u javnom sektoru”. Iz toga neposredno sledi da će masa zarada (koja je osnovica za računanje doprinosa) u privatnom sektoru da raste identično kao BDP, a u javnom sektoru nešto ispod toga.

Međutim, u projekcijama kretanja doprinosa vidi se, suprotno tome, da se planira osetno brži rast mase zarada od rasta BDP-a, jer se učešće doprinosa u BDP-u povećava sa 12,1 odsto u 2019, na 12,6 odsto u 2022. godini. Ove dve prognoze iz različitih delova Fiskalne strategije nisu konzistentne.

Modernizacija i unapređenje rada Poreske uprave

Modernizacija i unapređenje rada Poreske uprave presudni su za dobro funkcionisanje poreskog sistema, ali taj proces prate nepotrebna odlaganja. Iako sama Poreska uprava ulaže veliki napor u svoju reorganizaciju, sve su vidnija reformska lutanja.

Nejasno je ko će biti kriv za eventualno neuspešnu reformu poreske administracije. Uspešno upravljanje zahteva jasnu hijerarhijsku strukturu i jasan lanac odgovornosti.

Idealan scenario bi bio da je Poreska uprava samostalan državni organ koji može sam da vodi proces svoje transformacije i za njegov ishod odgovara Vladi Srbije. Nažalost, još od svog osnivanja 2003. godine, položaj Poreske uprave je neefikasno definisan. Postoje oblasti gde je operativno nezavisna, u određenim segmentima odgovara Ministarstvu finansija, a u drugim oblastima direktno odgovara Vladi Srbije. Ovaj lanac odgovornosti dodatno je zakomplikovan pre nekoliko godina formiranjem Vladine radne grupe za suzbijanje sive ekonomije.

Povrh svega toga, sada se javljaju dodatni rizici u vidu rukovođenja stručnim aspektima reforme.

Iako su stručnjaci MMF-a nadgledali i rukovodili sa stručne strane reformu Poreske uprave u poslednjoj deceniji, Vlada Srbije sada planira da uzme kredit od 50 miliona dolara kod Svetske banke i dovede njihove stručnjake da podržavaju transformaciju poreske administracije. Ova odluka ne samo da će urušiti hijerarhijsku strukturu odgovornosti za stručno vođenje čitavog procesa, već će i nužno doneti višemesečna odlaganja procesa transformacije. Sličan projekat Svetske banke upravo propada u Rumuniji.

Ovako isprepletana i haotična struktura odlučivanja teško da će na efikasan i uspešan način moći da rukovodi procesom transformacije Poreske uprave.

Izvor: Fiskalni savet
FotografijaMarko Nikolajević za Penzin

Preporučujemo i tekstove: