Fiskalni savet: O budžetu Srbije za 2015. godinu

Fiskalni savet: O budžetu Srbije za 2015. godinu

Fiskalni savet je izneo svoje komentare na budžet Srbije za 2015. godinu u dokumentu na 35 strana koji se može pronaći na njihovom sajtu. Penzin prenosi kraću verziju nastalu prema istaknutim delovima izveštaja od strane Fiskalnog saveta…

Napomena: Izvod izveštaja, kao i sam izveštaj, sadrži sledeće celine:

A) Ocena predloga Zakona o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu

  • 1. Ocena makroekonomskih pretpostavki korišćenih za izradu budžeta
  • 2. Ocena predloga budžeta za 2015. godinu
    2.1. Analiza rashoda u Predlogu budžeta za 2015. godinu
    2.2. Analiza prihoda u Predlogu budžeta za 2015. godinu
  • 3. Mere fiskalne konsolidacije u 2015. godini

B) Ocena predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu.

C) Ocena predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu

Izveštaj Fiskalnog saveta – Budžet 2015

A) Ocena predloga Zakona o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu

Predlogom budžeta za 2015. godinu planiran je deficit Republike Srbije od 191 milijarde dinara (4,9% BDP-a), dok je očekivani manjak na nivou opšte države veći – oko 6% BDP-a.

Budžet za 2015. godinu tek je prvi korak u trogodišnjem programu fiskalne konsolidacije koja ima za cilj ozdravljenje javnih finansija i stabilizaciju javnog duga.

Predviđeno trogodišnje smanjenje budžetskog deficita nije dovoljno za stabilizaciju i smanjenje javnog duga do 2017. godine – neophodno je ambicioznije smanjenje deficita ili produžetak konsolidacije.

Privredni rast u srednjem roku će sasvim izvesno biti manji od predviđenog što plan za stabilizaciju javnog duga čini još manje realističnim.

Izostanak blagovremenog objavljivanja srednjoročne fiskalne strategije predstavlja ozbiljno narušavanje budžetske procedure i onemogućava davanje celovite ocene budžeta za 2015. godinu.

Dve najvažnije mere za strukturno smanjenje deficita u 2015. godini su smanjenja izdvajanja za plate i penzije i obustavljanje izdavanja novih garancija za pokrivanje gubitaka javnih i državnih preduzeća.

Za planirano smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru u 2015. nisu pripremljeni jasni planovi, metode i kriterijumi, što može da ugrozi uspešnu realizaciju ove mere.

Obustavljanje novih garancija za finansiranje gubitaka javnih preduzeća podrazumeva preokret u kratkom roku u poslovanju Srbijagasa, EPS-a i privatizaciju Železare Smederevo.

Procene javnih prihoda i rashoda u budžetu su u najvećoj meri objektivne, a planirani fiskalni deficit realističan.

U 2015. godini planiran je porast javnih prihoda za oko 30 milijardi dinara, uglavnom zbog očekivanja većih neporeskih prihoda.

Za realizaciju budžetskih projekcija prihoda od presudnog značaja je dobra koordinacija fiskalne i monetarne politike.

Planirani rashodi republičkog budžeta u 2015. godini su za oko 6 milijardi manji u odnosu na rebalans budžeta za 2014. godinu, uz ozbiljne promene u njihovoj strukturi.

Otplata aktiviranih garancija javnih preduzeća gubitaša i budžetska podrška nesolventnim bankama konačno je uključena na relativno transparentan način u budžet.

I pored nižeg budžetiranog iznosa za oko 13 milijardi, suštinskog zaokreta u politici subvencija nema, osim smanjenja podsticaja u poljoprivredi.

Postoje rizici da određeni rashodi u 2015. godini budu veći nego što je planirano budžetom.

Moguće je da rashodi budu i manji nego što je budžetirano – pre svega ukoliko država bude neefikasna u ostvarivanju planiranih politika.

1. Ocena makroekonomskih pretpostavki korišćenih za izradu budžeta

Projekcije osnovnih makroekonomskih indikatora koje su korišćene prilikom izrade budžeta za 2015. su u načelu dobre.

Prognoze srednjoročnog privrednog rasta od 1,5% u 2016. i 2% u 2017. su optimistične i teško dostižne (naročito u 2016. godini).

Makroekonomski trendovi su se znatno pogoršali tokom 2014. i sa takvim trendovima se ulazi u 2015. godinu.

Snažno pogoršanje makroekonomskih trendova je glavni razlog zbog kog je rebalansom budžeta za 2014. godinu povećan deficit, ali i zbog kog će visina javnog duga u 2014. godini biti znatno veća od očekivanja.

Prognozirani pad privredne aktivnosti u 2015. godini od 0,5% će biti manji nego u 2014. godini isključivo zbog uticaja privremenih činilaca, dok će se dugoročni trendovi zapravo pogoršavati.

U 2015. očekujemo dubok pad privatne i državne potrošnje i smanjenje uvoza.

Investicije su ključna komponenta za privredni rast u narednim godinama i mi očekujemo njihovo povećanje u 2015. za nešto preko 5%.

Postoji rizik da pad BDP-a u 2015. godini bude nešto veći od 0,5% BDP-a ukoliko se ne ostvari očekivani rast investicija.

Planirana prosečna inflacija od 2,7% u 2015. predstavlja dobar cilj, ali bi ga za razliku od 2014. trebalo i ostvariti.

NBS ima na raspolaganju potrebne instrumente da ostvari planiranu inflaciju u 2015. godini.

Procenjeno smanjivanje formalne zaposlenosti u 2015. je po svemu sudeći realistično prognozirano.

Planirani prosečan kurs od 120 dinara za evro u 2015. godini se možda neće ostvariti.

Manja vrednost dinara od planirane će uticati na rast izdvajanja za kamate i povećanje učešća javnog duga u odnosu na BDP.

Planirane stope privrednog rasta u srednjem roku verovatno neće moći da se ostvare.

Niži privredni rast u srednjem roku od planiranog će da utiče na manje javne prihode i veće učešće javnog duga u BDP-u.

2. Ocena predloga budžeta za 2015. godinu

2.1. Analiza rashoda u Predlogu budžeta za 2015. godinu

Planirani rashodi republičkog budžeta u 2015. godini su za oko 6 milijardi manji u odnosu na rebalans budžeta za 2014. godinu, uz ozbiljne promene u njihovoj strukturi.

fiskalni savet budzet 2015 tabela 1

Smanjenje zarada u javnom sektoru i penzija obezbediće najveće uštede u republičkom budžetu u 2015. godini u ukupnom iznosu od oko 40 milijardi dinara.

Smanjenje zarada i penzija predstavlja važan korak i za srednjoročno prilagođavanje strukture rashoda.

Planirano smanjenje mase zarada je nešto veće od efekta koji se postiže smanjenjem zarada većih od 25.000 dinara za 10%.

Procenjujemo da prirodni odliv neće biti dovoljan za planirano smanjenje mase zarada i da će u 2015. morati da dođe do otpuštanja u javnom sektoru.

Budžetirana sredstva za otpremine dovoljna su za isplatu 12.000-15.000 viška zaposlenih u javnom sektoru u 2015. godini.

Precizan plan racionalizacije broja zaposlenih još uvek ne postoji.

Transferi budžeta socijalnim fondovima će u 2015. godini biti nešto manji nego u 2014. godini (za 6 mlrd dinara), uz izraženu promenu strukture ovih transfera.

Transferi budžeta fondu PIO biće manji u 2015. godini, za 31 milijardu dinara, zahvaljujući dejstvu dva faktora: smanjenju penzija i promeni stopa za doprinose u 2014. godini.

S druge strane, rastu transferi Republičkom fondu za zdravstveno osiguranje, za 19 milijardi dinara.

Planira se i povećanje transfera Nacionalnoj službi za zapošljavanje, za 6 milijardi dinara.

Planiraju se manji transferi Republike nižim nivoima vlasti, usled manjih transfera za zaposlene u AP Vojvodina.

Planiranje budžeta opšte države i odnosa između Republike i nižih nivoa vlasti otežani su usled nepouzdanih podataka.

Socijalna zaštita iz budžeta ostaje na istom nivou kao u 2014. godini, uz jednu razliku – opredeljena su sredstva za Tranzicioni fond (otpremnine za zaposlene u preduzećima u restrukturiranju).

Nema suštinskog zaokreta u politici subvencija, osim smanjenja podsticaja u poljoprivredi.

Planira se smanjenje poljoprivrednih subvencija, za 6 milijardi dinara.

Budžetom za 2015. ne planira se smanjenje subvencija privredi.

Nastavlja se politika subvencionisanja investitora, a planiran je približno isti iznos sredstava kao u 2014. godini.

Rastu subvencije za javne servise – u 2014. subvencija je iznosila 8,4 milijardi dinara, a u 2015. 8,9 milijardi dinara.

Nema nekih interventnih subvencija iz 2014. u budžetu za 2015. Plan trošenja za robu i usluge manji je nego u 2014. godini (za oko 7 mlrd dinara) i procenjujemo da je ostvariv.

Planira se veće izvršenje kapitalnih investicija nego u 2014. godini, ali je za to potrebna temeljna promena u državnom izvršavanju investicija.

Kamate beleže izuzetno visok rast (za 19 milijardi dinara), kao posledica dostignutog visokog javnog duga i aktiviranih garancija.

„Rashodi ispod crte“ su konačno uključeni u rashode budžeta i u 2015. godini uvećavaju javne rashode koji se prikazuju u budžetu.

Prikaz „rashoda ispod crte“ još uvek nije potpuno transparentan.

Rashodi za kazne i penale koje plaća država eksplodirali su u 2014. godini, a u 2015. predviđaju se manji rashodi.

Rashodi za Kosovo i Metohiju ostaju na približno jednakom nivou kao u 2014. godini i nema smanjenja ni dela troškova.

2.2. Analiza prihoda u Predlogu budžeta za 2015. godinu

Poreski prihodi republičkog budžeta su adekvatno projektovani u skladu sa očekivanim makroekonomskim kretanjima ali postoje određeni rizici da (vanredni) neporeski prihodi budu manji od planiranih.

fiskalni savet budzet 2015 tabela 2

U Tabeli 2 smo posebno prikazali 30,7 milijardi projektovanih prihoda indirektnih budžetskih korisnika koji se ne prate u okviru postojeće budžetske procedure.

Postoji (ograničeni) rizik da bi naplata poreza na dobit mogla biti nešto niža od planirane.

Potencijalna smanjenja cena akciznih dobara unose dodatnu neizvesnost pri projekciji prihoda od akciza.

Preliminarni podaci sugerišu da u 2014. godini nije došlo do značajnijeg povećanja poreske discipline u odnosu na 2013. godinu.

Fiskalni savet pozitivno ocenjuje opredeljenje da se mogući dodatni prihodi od sive ekonomije ne uključuju unapred u budžetske projekcije prihoda.

Postoje rizici da naplata (vanrednih) neporeskih prihoda bude niža od planirane.

Postoji određeni rizik da prihodi od dobiti javnih preduzeća i dividendi budžeta budu delimično manji od planiranih.

Nije poznato da li će smanjenje plata (u javnim preduzećima) omogućiti povećanje neporeskih prihoda u planiranom obimu.

3. Mere fiskalne konsolidacije u 2015. godini

Problemi javnih finansija u Srbiji se mogu otkloniti samo strukturnim merama fiskalne konsolidacije.

Fiskalnom konsolidacijom se moraju umanjiti izdvajanja države za penzije, plate i javna i državna preduzeća.

Sa druge strane izdvajanja države za investicije su sistematski niska.

Budžetom Republike i pratećim dokumentima i zakonima planirano je strukturno smanjivanje izdvajanja za plate, penzije i subvencije u ukupnom iznosu od 2% BDP-a u 2015. godini.

Smanjenje plata i penzija će umanjiti fiskalni deficit za oko 400 miliona evra.

Smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru u 2015. je nedovoljno dobro pripremljeno, sprovodi se bez jasnih planova i metoda i samim tim je rizično.

Prirodni odlazak u penziju uz zamrzavanje novog zapošljavanja nije optimalan ni dugoročno održiv način za smanjenje zaposlenosti u javnom sektoru.

Linearno smanjivanje zaposlenosti u javnom sektoru se u prošlosti pokazalo kao pogrešno.

Ne postoji zamena za precizne planove, temeljne analize i objektivne kriterijume za smanjivanje broja zaposlenih u javnom sektoru.

Ukinute su nove garancije za pokrivanje gubitaka javnih i državnih preduzeća – što ukazuje da počinje rešavanje njihovih problema.

Uspostavljanje održivog poslovanja Srbijagasa u 2015. podrazumeva odlučno i brzo rešavanje problema čitavog petrohemijskog kompleksa Srbije.

EPS ima velike probleme u poslovanju koji zahtevaju takođe zaokret u kratkom roku.

Ukidanje izdavanja državnih garancija znači da će se oštrim rezovima zaustaviti „krvarenje“ javnih i državnih preduzeća u 2015, ali je ovo tek prvi korak na putu ka njihovom ozdravljenju.

Povećanje tranzitne takse za gas u 2015. samo formalno povećava prihode Srbijagasa, a suštinski zapravo smanjuje državni deficit.

Poljoprivredne subvencije će se najverovatnije trajno umanjiti za oko 50 miliona evra.

Najavljena je i promena Zakona o javnim nabavkama kojom bi se ukinule neke privilegije domaćih ponuđača i tako ostvarile uštede – prema čemu Fiskalni savet zadržava određenu rezervu.

Ocena predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu

Rebalans budžeta za 2014. godinu usvojen je pre nepuna dva meseca, a sada se predlaže novi rebalans – to je pojava koja otkriva sistemske nedostatke našeg budžetskog procesa.

Novim rebalansom budžeta za 2014. godinu stvoren je prostor za povećanje subvencija i docnji, bez promene ukupnih rashoda budžeta.

Subvencije u poljoprivredi se loše planiraju i dinamika isplate je nestabilna – to dovodi do probijanja budžetskog plana.

I drugi deo povećanja rashoda u novom rebalansu – isplata docnji u sudstvu – ukazuje na propuste u javnim finansijama Srbije.

Predviđeno smanjenje rashoda u drugom rebalansu jeste moguće i proizlazi iz niskog izvršenja i prevelikih planiranih rashoda u prethodnom rebalansu.

Ocena predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu

Pravila o fiskalnoj odgovornosti uvedena su u Zakon o budžetskom sistemu 2010. godine kako bi se ograničio porast javnog duga i kontrolisale najveće stavke tekućih rashoda – penzije i plate u javnom sektoru.

Nacrt izmena i dopuna Zakona o budžetskom sistemu predviđa promenu fiskalnih pravila u delu koji propisuje ravnotežne nivoe rashoda za penzije i plate u državnom sektoru – predlaže se povećanje nivoa rashoda za penzije sa 10 na 11% BDP-a i smanjenje izdvajanja za plate sa 8 na 7% BDP-a.

Iako pozitivno ocenjujemo fiskalno odgovorno opredeljenje da se ne povećavaju ukupna izdvajanja za penzije i plate, ukazujemo da su sa ekonomskog stanovišta pređašnji ciljni nivoi rashoda za penzije i plate bili primereniji ekonomskim odlikama Republike Srbije.

Planirano uvođenje programske strukture budžeta i indikatora performansi počev od 2015. godine – nije urađeno u skladu sa najboljom međunarodnom praksom i nosi sa sobom veliki rizik izostanka očekivanih unapređenja.

Trenutni budžetski proces pati od velikog broja nedostataka: ne postoji registar institucija koje čine sektor opšte države, veliki broj agencija i (kvazi)budžetskih ustanova nije obuhvaćen republičkim budžetom, budžetski kalendar se ne poštuje u praksi, nije ustanovljen kredibilan okvir za vođenje budžetskih pregovora na tehničkom nivou, ne postoje sistemi za praćenje zaposlenih, docnji, preuzetih obaveza, kao ni specijalizovani IT sistem za pripremu i planiranje budžeta.

Ovi tehnički nedostaci naročito dolaze do izražaja usled slabih kadrovskih kapaciteta budžetskih sektora mnogih ministarstava, pre svega centralnog budžetskog odeljenja u Ministarstvu finansija. Kao rezultat, godišnji budžetski zakoni se najčešće ne poštuju u praksi (i zahtevaju rebalanse tokom godine), dok se trogodišnji limiti rashoda propisani Fiskalnom strategijom uopšte ne poštuju niti bitnije utiču na tok budžetskog procesa.

Usled pomenutih nedostataka osnovnih funkcija, pokušaji uvođenja naprednih budžetskih tehnika verovatno neće biti praćeni očekivanim unapređenjima, a postoji mogućnost i kontraproduktivnih ishoda.

Izvor: Fiskalni savet – Ocena budžeta za 2015. godinu

Ostavite odgovor

Vaša adresa e-pošte neće biti objavljena. Neophodna polja su označena *