Srbija

Akt poslanika Narodne skupštine Srbije o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o smanjenju penzija

Udruženje sindikata penzionisanih vojnih lica Srbije (USPVLS) organizovalo je izradu i potpisivanje, od strane narodnih poslanika, akta za Pokretanje postupka ocenjivanja ustavnosti, usklađenosti i saglasnosti sa međunarodnim konvencijama Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija.
Evo kompletne sadržine tog akta

 

USTAVNI SUD
REPUBLIKE SRBIJE
BEOGRAD

PREDMET: Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija (Sl. gl. RS br. 116/14 i 99/16).

POKRETAČI POSTUPKA: Poslanici Narodne skupštine Srbije, prema spisku potpisnika na kraju akta, koje predstavlja prof. dr Miladin Ševarlić, Narodna skupština Srbije, Trg Nikole Pašića 13, Beograd.

Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije (Sl. gl. RS, br. 98/06) i člana. 50. stav.1. i člana 51. Stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (Sl. gl. RS, br. 109/2007, 99/2011, 99/2011, 18/13-Odluka US, 40/15 i 103/15),

POKREĆEMO

postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija objavljen u (Sl. glasniku RS 116/14; u daljem tekstu: Zakon) jer nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potpisanim međunarodnim konvencijama.

O b r a z l o ž e nj e

Postupak za ocenu ustavnosti Zakona pokrećemo ustavnopravnim razlozima o kojima se Ustavni sud nije izjašnjavao ili je to učinio delimično. Ustavni sud je Rešenjem IUz-331/2914 od 23.9.2015. godine (u daljem tekstu: Rešenje) obacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija sa obrazloženjem da u navodima inicijatora nije našao dovoljno potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima osporenog Zakona.

Smatramo da je, zbog broja građana obuhvaćenih primenom Zakona i važnosti Ustavom zajemčenih prava koja su njime selektivno i nelinearno bitno ograničena, pokretanje ovog postupka naša moralna i ustavna obaveza.

Ustavnost Zakona osporavamo zbog: ugrožavanja ekonomske sigurnosti penzionera i dostinutog nivoa ljudskih prava, sprečavanja mirnog uživanja svojine i drugih imovinskih prava, narušavanja pravnog poretka Republike Srbije i pravne sigurnosti, uskraćivanja prava na pravno sredstvo i delotvorni pravni lek i kršenja zabrane diskriminacije.

I

Ugrožavanje ekonomske sigurnosti penzionera i dostinutog nivoa ljudskih prava članovima 1, 2, 3, 4, 5, 5a. i 6. Zakona (u daljem tekstu Zakonom u celini)

Obaveza Republike Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera je utvrđena u stavu 2. člana 70. Ustava, a značenje ove obaveze treba tražiti u domenu načela socijalne pravde i poštovanja ljudskih i manjinskih prava iz člana 1. Ustava, ali i u vezi člana 20. stav 2. Ustava koji kaže da „ Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati“.

Sistem obaveznog penzijskog osiguranja treba da predstavlja mehanizam održanja nivoa penzija u starosti. Imajući u vidu da iz člana 70. stav 1. Ustava proizlazi da sistem penzijskog osiguranja koji se uređuje zakonom mora da predvidi i obavezno penzijsko osiguranje kao oblik osiguranja, država ima obavezu da u skladu sa stavom 2. navedenog člana Ustava penzionerima obezbedi određeni nivo prihoda na osnovu koga će njihov standard u odnosu na period kada su bili zaposleni, biti očuvan u najvećoj mogućoj meri, što je Zakonom o PIO obezbeđeno. Staranje o ekonomskoj sigurnosti penzionera treba da se ogleda u stvaranju takvog normativnog i finansijskog okvira koji će, prvenstveno kroz usklađivanje penzija, održati nivo prihoda u starosti, a kroz jačanje kontrolnih mehanizama obezbediti redovnu uplatu doprinosa za penzijsko osiguranje i onemogućiti nenamensko korišćenje tako prikupljenih sredstava.

Preko 98,8% penzionera ima penzije koje su manje od sume potrebne za prosečnu potrošačku korpu (SZS – oko 67 000 dinara), a najveći broj penzionera kojima su smanjene penzije imaju penzije koje su manje od sume potrebne za minimalnu potrošačku korpu (oko 37 000 dinara), (Bilten Fonda PIO za mesec decembar 2014, navodi da 94.5 % od ukupno 1.739.162 penzionera prima penziju do 45.000 dinara ili do 365 eur. Samo 4.3% penzionera prima od 45 000 do 60.000 dinara i 1% od 65 000 do 80.000 dinara, a preko tog iznosa zanemarljiv broj od 0.2 %). Imajući u vidu da većina penzionera značajan deo penzije troši za lekove i izdržavanje nezaposlenih članova porodice, smanjenjem penzija je ugrožen njihov socijalni položaj.

Smanjenje penzija stečenih u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju (u daljem tekstu: Zakon o PIO) je nespojivo sa sistemom obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja u Srbiji, sa obavezom države da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, sa smanjivanjem dostignutog nivoa ljudskih prava utvrđenih članom 20. stav 2. Ustava kao i sa državnom garancijom za obaveze Fonda u obezbeđivanju prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, koja je utvrđena u članu 173. Zakona o PIO.

II

Sprečavanje mirnog uživanja svojine i drugih imovinskih prava, Zakonom u celini

Penzijsko osiguranje uređeno je sistemskim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju (Sl. glasnik RS 34/2003, 64/2004,84/2004,85/2005,101/2005, 63/2006, 5/2009, 107/2009,101/2010, 93/2012,62/2013,108/2013 i 75/2014). Visina penzija i pravo na njeno usklađivanje utvrđeno je u skladu sa Zakonom o PIO, zavisno od dužine ulaganja (radnog staža) i visine osnovice (visine uplaćenih doprinosa) po osnovu obaveznog penzijskog osiguranja, prema kriterijumima sadržanim u zakonu na dan ostvarivanja prava, o čemu je korisniku doneto rešenje. Visina penzije i pravo na njeno usklađivanje (sadržano u dispozitivu rešenja) utvrđeno je konačnim rešenjem nadležnog organa, odnosno Fonda PIO.

Konačno rešenje je osnov sticanja imovinskog prava i kao takvo, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava.

U članu 58. stav 2. pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno na osnovu Zakona kojim se utvrđuje javni interes zbog kojeg se oduzima ili ograničava pravo svojine. Osporeni Zakon, osim pozivanja na probleme finansijske konsolidacije (“bankrot”), nema oslonac koji bi obuhvatno i precizno definisao javni interes kojim se opravdava da se jednom delu građana, po objektivnim pokazateljima najsiromašnijem, ograniči pravo na imovinu – penziju. U drugom delu istog stava kaže se da, kada se to i čini u skladu sa zakonom, to čini “uz naknadu koja ne može biti manja od tržišne”.

Član 58. stav 2. takođe treba imati u vidu kada se procenjuje da li smanjivanje penzija može da se smatra javnim interesom, odnosno da li se zakonodavac može pozvati na ovaj član Ustava kada je posegao za imovinom svojih građana koji su svoja imovinska prava stekli na zakonit način. Naime, smatramo da smanjivanje penzija nikako ne može biti podvedeno pod javni interes Republike Srbije, odnosno da tumačenje javnog interesa u ovom članu Ustava nikako ne bi podrazumevalo smanjivanje penzija. Nijedna Skupština ne bi nikada usvojila ustav koji nekim svojim članom brani buduću lošu privrednu i finansijsku politiku obezbeđivanjem oduzimanja imovine građanima. Pojam javnog interesa u ovom članu Ustava, po slovu i duhu, pripada više potencijalnom vanrednom stanju i njegovim aspektima, a ne stanju budžetskog deficita države. Stoga je procena ustavnosti Zakona razumna, opravdana i neophodna.

Prema odredbi člana 58. stav 3. Ustava, zakonom je moguće ograničiti samo način korišćenja imovine, ali ne i njenu visinu ili obim te da stoga pravo na penziju, koje nesumnjivo predstavlja lično imovinsko pravo, mora uživati zaštitu u skladu sa najvišim pravnim aktom Republike Srbije,

U članu 20. stav 1. Ustava takođe je utvrđeno da ljudska prava mogu biti ograničena zakonom, ali samo ako takvo ograničenje dopušta Ustav, što za smanjenje visine penzija nije dopušteno.

U Zakonu o PIO, član 173. propisuje da “Republika je garant za obaveze fonda za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja (državna garancija)”. Po toj garanciji je država dužnik, pored Fonda, ukupnih prava iz penzijskog osiguranja utvrđenih pravosnažnim rešenjima. Neizvršeni deo isplate po osnovu tog, na Zakonu PIO, utvrđenog prava od strane Fonda PIO, ostaje neizvršena obaveza Republike Srbije po datoj garanciji. Država je garancijom postala jemac platac ostvarene penzije po osnovu obaveznog penzijskog osiguranja, utvrđene na osnovu uplata za to osiguranje. Garancijom se država obavezala da će dovršiti ispunjenje ukupne punovažne obaveze isplate rešenjem Fonda utvrđene penzije, ako to iz bilo kojeg razloga ne izvrši Fond. Garancija je data za ukupnu punovažnu obavezu, te garant odgovara za ispunjenje cele obaveze za koju je garantovao. Garant ne može smanjivati svoju obavezu po garanciji, propisujući Zakonom Fondu kao prvom dužniku, da on trajno ne isplati deo penzije, koja je ostvarena po osnovu osiguranja i koja je uredno utvrđena. Garant platac ostaje obavezan da dovrši isplatu svakog ostatka do isplate ukupnog prava na penziju.

Kada bi bilo moguće da garant Republika Srbija propisujući glavnom dužniku Fondu PIO da konačno isplati samo deo penzije ukupno ostvarenog prava, pa takvo smanjenje bude smatrano i za konačno smanjenje obaveza po garanciji, garancija bi bila obesmišljena. Umesto garantovanja i jemstva, tako bi državi bilo omogućeno da korisnika ometa u ostvarivanju stečenog prava. Smisao kolaterala garancijom je obratno, dalje i bolje obezbeđenje njenog korisnika i poverioca, da ako prvi dužnik delimično ili u celini ne izvrši garantovanu obavezu, to u celini umesto njega mora uraditi garant.

Dakle, zakonodavac je ograničenje jednog ličnog imovinskog prava čije mirno uživanje jemči član 58. stav 1. Ustava pokušao da opravda nazivom osporenog zakona u kojem egzistira “način isplate penzija”, dok se Zakonom ne uređuje način isplate ( u gotovini, na tekući račun; u celini ili u dve ili više mesečnih rata) već stvarno isplata umanjenih penzija.

Čak i ukoliko bi se dozvolila mogućnost ustavnog ograničavanja građana u korištenju imovine pod posebnim uslovima u skladu sa člana 58. stav 2. Ustava smatramo da je član. 4. Zakona, koji isplate umanjenih penzija definiše konačnim, neustavan i da je stoga posle proglašenja Zakona neustavnim ili njegovog ukidanja nužno regulisati povraćaj neisplaćenih delova penzije pod tržišnim uslovima.

Država prema Ustavu i Konvenciji i ljudskim pravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu: Konvencija) ima širok stepen slobode u pogledu mešanja u način korištenja imovine koje se u primeru Zakona ne može opravdati jer se odnosi samo na jednu grupu građana koji snose poseban i preteran teret iako mešanje nije raconalno zasnovano (Slučaj Sporrong i Lonorth protiv Švedske).

Oduzimanje dela penzija mora biti regulisano obavezom države na plaćanje odštete, a ne da se lišavanje imovine proglasi konačnim, kako je to urađeno u Zakonu, bez obaveze države da neisplaćene delove penzije vrati. Odšteta kao uslov je od suštinskog značaja u proceni da li osporavani zakonski propisi poštuju pravičnu ravnotežu između javnog interesa i tereta nametnutog jednom broju građana.

Povreda člana 1. Dodatnog protokola uz Konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, o Zaštiti imovine:

„Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.
Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni“.

Oduzimanje ili ograničenje prava na uživanje imovine, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, dopušteno je samo ako su ispunjena kumulativno tri uslova: 1) mora biti legalno – pod uslovima propisanim zakonom 2), legitimno, u javnom ili opštem interesu i 3) proporcionalno, srazmerno cilju koji se njime želi postići odnosno, da lice na koje se ograničenje primenjuje ne može biti podvrgnuto proizvoljnom tretmanu i tražiti da snosi prevelik teret u ostvarivanju legitimnog cilja.

Pri donošenju Zakona nije ispunjen nijedan uslov.

1. Uslov legalnosti:

Ustavni sud u Rešenju navodi da nije prekršeno načelo vladavine prava jer su „mere privremenog umanjena“ ustanovljene zakonom a sud nije nadležan da odlučuje to da li će zakonodovac sva pitanja koja se odnose na jednu oblast društvenog života urediti u jednom zakonu ili će neka pitanja iz te oblasti biti predmet posebnog zakona.

Penzije su smanjene po sili zakona (ex lege), stupanjem na snagu protivrečnog, (lex speciale) Zakona o privremenom načinu uređivanja isplate penzija, koji u sadržinskom smislu ne ispunjava elementarne uslove jednog opšteg akta, u svim svojim odredbama. (deklarativno konstatatuje cilj zbog koga je donet, “javni interes” nije uskladu sa Ustavom, derogira sistemski Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, (u daljem tekstu: Zakon o PIO) proizvoljan je, selektivan, diskriminatoran, neproporcionalan, nejasan, u naslovu privremen a neograničenog i neodredivog roka trajanja, ne uređuje način na koji će se penzije isplaćivati već smanjenje penzija što priznaje i predlagač i Sud. Izvod iz Zakona: “Korisnicima penzija čija je visina penzije određena u skladu sa zakonom veća od 40.000 dinara, penzije će se isplaćivati u iznosu koji se dobija tako što se od ukupne visine penzije odbija zbir iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,22 sa 15.000 dinara i iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,25 sa razlikom između ukupne visine penzije i 40.000 dinara.

Sud obrazloženjem u Rešenju da su „interventne mere“ uređene Zakonom i kao takve legalne“ prelazi preko dve odlučne činjenice koje čine preduslov legalnosti-zakonitosti:

a) da uslovi oduzimanja ili ograničenja svojine u javnom interesu, moraju biti utvrđeni zakonom koji mora biti u skladu sa Ustavom. Osporenim Zakonom, ograničeno je imovinsko pravo deklarativnim pozivom na javni interes i bez naknade, čime je prekršen član 58. stav 2. Ustava i član 1. Dopunskog Protokola uz Konvenciju.

b) da pojam „zakon“ treba tumačiti, u suštinskom, a ne u formalnom smislu, (videti Huvig protiv Francuske 9), da se pod zakonitošću podrazumeva usklađenost sa adekvatno dostupnim i dovoljno preciznim domaćim zakonskim odredbama (videti presudu Grudić protiv Srbije, predstavka br.31925/08 od 17.04.2012 pod.br.74), ili kako je to Ustavni sud u svojoj Odluci IU3 -920/2012 („Sl. glasnik RS“, br. 34/2014 od 26. marta 2014. god. pod VIII), objasnio: „Ustavni sud još jednom podseća na svoj stav koji je izneo u više svojih odluka povodom kvaliteta zakonskih normi, a polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava.koji glasi: da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive.“

Evropski sud za ljudska prava je mišljenja da se izraz „zakon” ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive (vid. predmet „Silver and Others v. The United Kingdom”, predstavke br. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, presuda od 25. marta 1983. godine; predmet „Sunday Times v. The United Kingdom”, predstavka broj 6538/74, presuda od 26. aprila 1979. godine, predmet „Hasan and Chaush v. Bulgaria”, predstavka broj 30985/96, presuda od 26. oktobra 2000. godine).

U predmetu Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva presuda od 2. avgusta 1984, Evropski sud je dalje razvio pojam “zakonitosti“ vezujući ga za zabranu zloupotrebe ovlašćenja izvršne vlasti: „68. Bilo bi protivno vladavini prava kada bi se diskreciona ovlašćenja izvršne vlasti izražavala u obliku neobuzdane moći. Stoga, zakon mora dovoljno jasno označiti granice svakog diskrecionog prava datog nadležnim organima i način njegovog vršenja, imajući u vidu zakoniti cilj dotične mere, kako bi pojedincu pružila dovoljnu zaštitu od samovoljnog mešanja državnih organa.“

Takođe, Ustavni sud u istoj odluci IU3920/2012, na drugačiji način tretira posebni zakon (lex speciale ) ukoliko postoji sistemski zakon gde navodi, da pri oceni da li je došlo do povrede jedinstvenog pravnog poretka, potrebno prethodno utvrditi ispunjenje uslova za donošenje posebnog zakona koji u konkretnom slučaju nisu ispunjeni. Detaljnije u delu Narušavanje jedinstva pravnog poretka.

Ustavni sud u Rešenju nije uspeo da objasni „privremeni“ karakter osporenog Zakona. I pored toga, je zauzeo konačni stav, da je dovođenje u pitanje roka trajanja osporenog Zakona od strane inicijatora neosnovano, jer se prema Zakonu o budžetskom sistemu na nesumljiv i objektivan način može zaključiti da će isplata penzija u umanjenom iznosu, u celini ili delimično, prestati kada učešće penzija bde ispod 11%. Ovaj nelogičan zaključak suda predstavlja zamenu teza, jer Zakon o budžetskom sistemu, kao i član 80b. Zakona o PIO, predviđa kada se penzije mogu povećati, a ne kada će prestati dejstvo Zakona koji ih je „privremeno“ smanjio. Budući da je reč o „hitnim interventnim merama“, kao i „merama privremenog umanjenja penzija“, one ne mogu trajati neograničeno i zavisiti od budućih neizvesnih okolnosti koje možda neće nastupiti, s obzirom da je članom 58. stav 3. Ustava predviđeno da se zakonom može ograničiti samo način korišćenja imovine, a ne njen obim i visina. Takav stav Suda se i dokazao kao neosnovan jer i kada su izdvajanja za penzije stvarno smanjena ispod 11 % u 2017. godini, Vlada Srbije je nastavila da primenjuje Zakon. Treba imati u vidu činjenicu da je Vlada Srbije bez zakonskog osnova, svojim odlukama povećavala penzije u vreme primene Zakona i tako uvećavala procenat učešća izdvajanja za penzije u BDP iznad 11%. Da nije bilo navedenih povećanja penzija u 2015, 2016 i 2017. godini učešće penzija u BDP bi ranije bilo manje od 11% (01.12.2015. godine za 1,25 odsto, od 01.12.2016. godine za 1,50 odsto, od 01.12.2017. godine za 5 odsto ).

Međutim, upravo na toj činjenici da je osporeni Zakon privremenog karaktera, Sud objašnjava-zasniva njegovu legitimnost i proporcionalnost.

Tako u Rešenju, na strani 14. stav 2. citat: „Ustavni sud je stao na stanovište da je u konkretnom slučaju postojao legitimni cilj da se osporenim zakonom određenim kategorijama penzionera penzije privremeno isplaćuju u umanjenom iznosu“.

Na strani 15.stav 1. citat: „Ustavni sud nalazi da je mera privremenog umanjenja isplate penzija osporenim Zakonom, srazmerna legitimnom cilju koji se želi postići.“

Na strani 16. citat: „Po nalaženju suda, osporeni Zakon nije u suprotnosti ni sa odredbama člana 12.tačka 1-3. Izmenjene Evropska socijalne povelje, jer upravo privremene mere koje su Zakonom predviđene imaju za cilj da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu sigurnost u meri u kojoj je to u datom trenutku moguće.“

Tvrdnja Suda na više mesta u obrazloženju Rešenja da uplatom doprinosa po osnovu penzijskog osiguranja proizilazi pravo osiguranika na ostvarivanje socijalnih davanja kao što su penzije, je tendenciozna, jer se član 97. Ustava načelno odnosi na sve oblasti koje uređuje i obezbeđuje država, a pod tačkom 8. spadaju radni, socijalni, ekonomski i drugi odnosi od opšteg interesa. Penzije jesu vid socijalnog osiguranja za slučaj starosti i invalidnosti stečene po osnovu minulog rada i uplaćenih doprinosa, ali svakako nisu socijalno davanje, već imaju karakter i imovinskih prava, koje reguliše član 97. tačka 7. Ustava koji glasi: „Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine“. Tvrdnja Suda da „mere koje su Zakonom predviđene imaju za cilj da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu sigurnost u meri u kojoj je to u datom trenutku moguće“ je neutemeljena, jer penzije stečene po osnovu obaveznog penzionog osiguranja i uplata nisu oblik državnog socijalnog davanja.

Iz člana 20.stav 1. Ustava „Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava.“ jasno proizilazi da Ustav ne dopušta ograničenje ljudskih prava u smislu oduzimanja dela penzije kao imovinskog prava bez naknade, budući da je odredbom člana 58. stav 2. Ustava predviđeno da se, za oduzeto ili ograničeno pravo svojine u javnom interesu, mora isplatiti tržišna naknada, a stavom 3. istog člana, da se zakonom može ograničiti samo način korišćenja imovine, ali ne i njena visina ili obim.

Zbog toga što u Zakonu o PIO i Ustavu ne postoji zakonski i ustavni osnov smanjenja penzija, zakonodavac je i doneo poseban Zakon u čiji naziv je stavljen „način isplate“, a ne smanjenje penzija, i „privremeni“ jer se smanjenje penzija prema praksi ESLjP, može opravdati samo privremenošću. Takvo postupanje je zloupotreba prava od strane državnih organa Srbije, zabranjena članom 17. Konvencije.

2.Uslov legitimnosti:

Član 1. Zakona glasi: „Ovim zakonom uređuje se način isplate penzija koje isplaćuje Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje počev od isplate penzija za mesec novembar 2014. godine, s ciljem očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici Srbiji.“

Sud je deklarativnu konstataciju da je osporeni Zakon donet u cilju „finansijske održivosti penzijskog sistema“ uzeo kao utvrđujuću činjenicu, koju uopšte nije ispitivao. Naprotiv, preuzeo je obrazloženje Vlade iz predloga osporenog Zakona, (strana 3 i 4 obrazloženja) dajući mu „ustavnopravni“ značaj. Predlog Zakona zasniva se na golim frazama kao što su „umanjenje socijalnih razlika, pravilne i jednake redistribucije nacionalnih resursa, ublažavanje postojeće nejadnakosti, mere solidarnosti socijalne pravde, sve u javnom interesu, vremenski ograničene, mere koje se ne donose u „redovnoj“ situaciji, već u „posebnoj“ situaciji.„

Sud u Rešenju nije objasnio šta se smatra neredovnom a šta posebnom situacijom! Ustav u članu 200. poznaje samo vanredno stanje koje proglašava Narodna skupština i traje 90 dana a može se produžiti za još 90 dana. I vanredno stanje je vremenski ograničeno, za razliku od „mera utvrđenih privremenim“ Zakonom.

Osporeni Zakon zapravo ima za cilj uštede u budžetu koje prethode reformi penzionog sistema i pripremu javnosti na to što će uslediti, što se može zaključiti iz izjava ministra finansija, koje je dao u više navrata:

“Ministar finansija Vlade Republike Srbije, Dušan Vujović izjavio je večeras da će Vlada u narednim danima da izađe sa predlogom mera ušteda u budžetu i dodao da se zalaže da smanjivanje plata u javnom sektoru i penzija ne bude veće od 10 %, a kako kaže, moguće i manje.” (Izvor Tanjug, 15. 09. 2014 )

Obrazlažući Predlog rebalansa budžeta, 24.10.2014 u NS RS, Vujović je rekao da Srbiji ne preti bankrot niti nelikvidnost i da se rebalans budžeta donosi da bi se postavile osnove reformi.

“Srbiji ne preti ni problem nelikvidnosti ni bankrota. Rebalans radimo i zbog reformi, da bi se potom od budžeta za 2015. dodale dodatne mere, kao što su smanjenje subvencije i transfera koji su neopravdani”,”Ovaj rebalans uvodi ključni element budućih reformi, a to je smanjivanje rashoda”, rekao je on i naglasio da „realan uticaj smanjenja rashoda na budžetski deficit u ovoj godini nije veliki, ali da predstavalja simbolički značaj prepoznavanja reformi i dobijanja saglasnoti javnosti za njih.“

Ministar za rad, zapošljavanje boračka i socijalna pitanja, kao predlagač tog zakona A. Vulin je to „stručno“ objasnio: „Vulin je podsetio da je doneta mera bila obrazložena, da je prošla Zakonodavni odbor, pa se zapitao zašto je ustavno povećati, a neustavno smanjiti penzije.? Ministar je podsetio da penzije zavise od budžeta koji je, kako je rekao, nekada puniji, a nekada prazniji, pa se Vlada time mora rukovoditi. :(Tanjug 29. novembar 2014. 16:35), Ministru je dovoljna odluka skupštinskog odbora u kojem predlagač Zakona ima većinu da dokaže ustavnost predloga.

Zakon o budžetskom sistemu u članu 1. propisuje planiranje, pripremu, ….planove Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, ……….. finansijsko upravljanje, kontrola i revizija korisnika javnih sredstava i budžeta Republike Srbije…….. i tako u odeljku „Pravila, principi procedure „odgovornog“ fiskalnog upravljanja“ u članu 27e predviđa da se povećanje plata i penzija može vršiti, samo u godini u kojoj će učešće plata u BDP biti 7% a penzija 11%., odnosno kada se proceni da će se to desiti. Dakle, principi pravila, procene i spisak želja, zamenili su postojeće zakone i suspednovale Ustav.

Nezavisno od navedene konstatacije, bitno je da štednja u smislu odgovornog fiskalnog upravljanja u javnom interesu prema Zakonu o budžetskom sistemu obuhvata celokupni javni sektor i budžet u celini, što u politici Vlade nije ostvareno.

Prema članu 173. Zakona o PIO „Republika je garant za obaveze fonda za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja (državna garancija)“.

Ako je država garant obaveza iz prava koje proističu iz Zakona o PIO, a pritom joj ne preti bankrot ni nelikvidnost, onda nema ni ustavnog ni zakonskog osnova, a ponajmanje moralnog opravdanja za štednju, koja se u najvećem obimu, sprovodi na garantovanim i zajemčenim pravima.

To znači da se štednja ne može sprovoditi neispunjenjem zakonskih obaveza, a istovremeno budžet trošiti neracionalno i netransparentno i iz godine u godinu subvencionisati razne privredne subjekte, a naročito javna preduzeća (Srbija gas, Azotara, Aerodrom Beograd, ER Srbija, RTB Bor, Željezara Smederevo i dr.) koja pored svih dotacija iznova proizvode još veće gubitke koji se pokrivaju novim zaduživanjem i državnim garancijama i tako povećava javni dug na teret poreskih obveznika i sve većeg siromašenja većine građana. I pored smanjenja plata i penzija javni dug države u periodu primene Zakona do kraja 2017. godine je povećan za oko 3,5 mld. evra (NBS), iako je ministar finansija u Vladi Republike Srbije svake godine najavljivao smanjenje subvencija i neopravdanih transfera iz budžeta, što se nije dogodilo.

Sud je ovu „neredovnu“ situaciju predlagača Zakona, objasnio paušalno ogromnim budžetskim deficitom jer se „skoro polovina“ nedostajućih sredstava za isplatu penzija dotira PIO fondu iz sredstava budžeta, a koje podatke je pribavio od PIO fonda i Ministarstva finansija. Da je obratio pažnju i na taj jedini, pro forme, pribavljen dokaz, Sud bi uočio da je procenat dotacije iz budžeta Fondu PIO za isplatu penzija, u peridu od 2012 – 2014 značajno opao, sa 48,22% na 41,86% i to pre smanjenja penzija i pored njihovog redovnog usklađivanja, a da se pritom broj penzionera nije smanjio. Pritom treba imati u vidu da podaci o završnom računu fonda PIO uopšte nisu javni kao što ni Vlada Srbije godinama Narodnoj skupštini ne predlaže Zakon o završnom računu, tako da nije utvrđena tačnost prikazanih podataka.

Da je Sud pribavio podatke o visini transfera sredstava iz budžeta fondu PIO za obaveze koje ne spadaju u prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, već u rashode države po članu 8. Zakona o PIO (povećane obaveze koje nastaju usled sticanja i ostvarivanja prava pod posebnim uslovima za određene kategorije osiguranika obezbeđuju se u budžetu. Takvih korisnika ima 110.903 prema podacima PIO iz 2014), zatim dug vojnim penzionerima, tuđa nega i pomoć i dr.), dotacije fondu PIO bi bile značajno manje. Da su podaci prezentovani od strane fonda PiO sporni govori i podatak da je krajem 2017. godine fond PIO od strane budžeta dotiran sa 32% sredstava što nije logično da se za kratko vreme sa 41,48% dotacije budžeta fondu PIO smanje na oko 32% u uslovima znatnog povećanja broja uplata doprinosa PIO na minimalnu osnovicu zbog rušenja poverenja sadašnjih zaposlenih u isvesnost buduće penzije i njeno određivanje bez obira na duđinu staža i visinu uplata doprinosa. Takođe, Sud nije uzeo u obzir, niti razmatrao vrlo važnu činjenicu da je država izmenama Zakona o PIO 2014. godine, uzurpirala i preuzela sva upravljačka prava fondom PIO kojim samostalno upravlja, odlučuje i raspolaže njegovom celokupnom ogromnom imovinom koju čine nekretnine, hartije od vrednosti, kamate od ostvarenih plasmana i drugih prihoda fonda, subvencije i donacije, prihodi ostvareni prodajom društvenog kapitala (društvenih i javnih preduzeća ili njihovih delova) i drugi prihodi (član 169 zakona o PIO). Pritom fond PIO nije državna institucija, već pravno lice sa statusom organizacije obaveznog socijalnog osiguranja u kome se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za ovo osiguranje iz reda osiguranika, poslodavaca i korisnika prava a država pre navedenih izmena Zakona o PIO 2014. godine, nikada nije samostalno upravljala fondom, već ravnopravno sa subjektima određenim Zakonom o PIO.

3. Uslov proporcionalnosti:

Odgovorno fiskalno upravljanje, uštede u budžetu, kao i sve fraze o ravnomernoj raspodeli tereta krize, socijalnoj pravdi i slično iz obrazloženja Rešenja, za Sud prestaju da važe kad su u pitanju zarade u javnom sektoru.

Da je Sud izvršio uvid u statističke podatke iz Biltena fonda PIO za mesec decembar 2014, uočio bi da 94.5% od ukupno 1.739.162 penzionera prima penziju do 45.000 dinara ili do 365 eur. Samo 4.3% penzionera prima od 45 000 do 60.000 dinara i 1% od 60 000 do 80.000 dinara, a preko tog iznosa penziju ima zanemarljiv broj penzionera od 0.2 %. Skoro 98,8% penzionera ima penziju koja je manja od sume potrebne za prosečnu potrošačku korpu.

Prosečna neto zarada za 2015 iznosi 44.433 dinara, a za decembar mesec već 51.485 dinara. Prosečna penzija za novembar i decembar 2015 godine iznosila je 23.212 dinara odnosno 52.6% od prosečne neto zarade što je manje od sume potrebne za minimalnu potrošačku korpu. Linearno umanjenje plata dela korisnika javnih sredstava za 10% i progresivno umanjenje penzija od 0%-25% zavisno od njihove visine, (u oba slučaja preko iznosa od 25.000 dinara), sud ne smatra diskriminacijom, već ih definiše kao „primanja po osnovu različitog pravnog statusa i različite pravne prirode koje se ne mogu dovesti u međusobnu vezu“, bez obzira što im je isti cilj.

Po shvatanju Suda teret krize treba da snose penzioneri sa višim penzijama, ali ne i zaposleni u javnom sektoru sa višim zaradama. I pored niskih penzija kojima je ugrožena socijalna i ekonomska sigurnost penzionera, zakonodavac je posegao za njihovim smanjenjem. Imajući u vidu da većina penzionera značajan deo penzije troši za lekove i izdržava nezaposlene članove porodice smanjenjem penzija dodatno je ugrožen njihov socijalni položaj.

III

Narušavanje pravnog poretka Republike Srbije i pravne sigurnosti, Zakonom u celini

Donošenjem Zakona (lex speciale) za regulisanje oblasti penzionog i invalidskog osiguranja za koju oblast već postoji Zakon o PIO, narušen je pravni poredak Republike Srbije. Ustavni sud u odluci IU3920/2012, na drugačiji način tretira posebni zakon ukoliko već postoji sistemski zakon gde navodi, da pri oceni da li je došlo do povrede jedinstvenog pravnog poretka, potrebno prethodno utvrditi:

  • da li su odredbama posebnog zakona sporna pitanja uređena na drugačiji način od sistemskih rešenja predviđenih sistemskim zakonom,
  • te da li sistemski zakon izričito predviđena mogućnost uređenja pojedinih pitanja posebnim zakonom na drugačiji način od onog koji je propisan tim zakonom
  • i ako jeste, pod kojim uslovima
  • i na kraju, da li postoji opravdan legitimni cilj za takvo propisivanje.

Kad je u pitanju Zakon, osim što nije ispunjen ni jedan od navedenih kriterijuma, Ustavni sud u Rešenju, menja svoj stav i navodi da nije povređeno načelo jedinstvo pravnog poretka, (str.9) jer se odredbama osporenog zakona ne zadire u institute uređene Zakonom o PIO odnosno, korisnicima se ne utvrđuje visina penzija utvrđenih Zakonom o PIO, već propisuje u kojim slučajevima i za koliko će isplata utvrđene visine penzije biti umanjena zbog očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema.

Naprotiv, osporeni Zakon ne uređuje na koji način će se vršiti isplata penzija, nego ih zapravo smanjuje i to upravo tako da zadire u institute Zakona o PIO jer menja njihovu visinu utvrđenu konačnim rešenjem, progresivnim smanjenjem.

Ovim Zakonom je ugrožena i pravna sigurnost jer Zakon nije u skladu sa članom 197. stav 1. Ustava „Zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo“, jer niko ne može biti siguran da stečeno pravo neće izgubiti ili da ga država neće lišiti nekog prava ili dela imovine, a da pri tom nije dužna da poštuje ustavne i razloge zasnovane na ratifikovanim međunarodnim konvencijama.

IV

Uskraćivanje prava na pravno sredstvo i delotvorni pravni lek, Zakonom u celini

Donošenjem Zakona i stavom Suda u Rešenju da fond PIO u njegovom sprovođenju nema obavezu da donosi pojedinačna rešenja oštećenim penzionerima je uskraćeno pravo na pravno sredstvo radi zaštite stečenih prava čime je povređen član 36. stav 2. Ustava „Svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.“

Zakonom je pored člana 36. stav 2. prekršen i član 13.Konvencije, o pravu na delotvorni pravni lek:

„Svako kome su povređena prava i slobode predviđene u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu“.

Osporenim Zakonom pored navedenih odredbi iz Ustava i Konvencije kao i sudske prakse ESLjP, prekršene su još i odredbe Ustava: član 3. Vladavina prava, član 4 stav 4. nezavisnost sudske vlasti; član 18. neposredna primena zajemčenih prava, član 19. svrha ustavnih jemstava, član 20. ograničenje ljudskih prava, član 21.stav 3. zabrana diskriminacije, član 58 pravo na imovinu, član 70. stav 2. ekonomska sigurnost penzionera, član 194. hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata, član 167. tačka 1. nadležnost ustavnog suda i član 197 stav 1. zabrana povratnog dejstva zakona, sve u smislu navoda iz akta.

V

Kršenje zabrane diskriminacije, Zakonom u celini

Selektivnim i progresivnim smanjenjem i oduzimanjem dela penzija, Zakonom je penzionerima koji imaju penzije veće od 25 000, prekršen član 21 stav 2. Ustava: „Zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta“.

Zakonom je prekršen i član 1.stav 1. Protokola broj 12. uz Konvenciju: „Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se obezbediti bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što je pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost s nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status, Javne vlasti ne smeju ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovama kao što su oni pomenuti u stavu 1.“

Zbog različitog zakonskog tretmana građana koji poseduju imovinu u Srbiji, različitog tretmana penzionera tako da jednom delu penzionera penzije nisu uopšte smanjene i progresivnog smanjenja penzija drugom delu penzionera, zavisno od visine penzije – imovine, izvršena je diskriminacija. Nije isto kad se penzioneru sa 40 godina staža osiguranja po najvišoj osnovici uplaćenih doprinosa, oduzme 24%, penzije, a drugom sa 15 godina staža po najnižoj osnovici, ne umanji ništa, jer mu je penzija mala.

Izvršena je diskriminacija dela penzionera i u odnosu na zaposlene u javnom sektoru jer su plate samo u delu javnog sektora smanjene 10% dok su umanjenja penzija vršena i do 24%. Takav postupak je posebno nerazumljiv kada se zna da su javna i preduzeća u restrukturiranju i stečaju kojima se godišnje iz budžeta uplaćuje nekoliko puta veće sume od sume koja se uštedi smanjivanjem penzija.

Ako je penzija stečeno imovinsko pravo odnosno imovina a njeno smanjenje jedna vrsta poreskog opterećenja, onda su penzioneri kojima je penzija smanjena diskriminisani u odnosu na ostale imaoce imovine u Srbiji koji su takođe, ako je postojala potreba, trebali biti opterećenii obavezom konsolidacije javnih finansija države.

VI

Zloupotreba prava od strane državnih organa, Zakonom u celini

Član 17. Konvencije „Ništa u ovoj Konvenciji ne može se tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom.“

Iz člana 20.stav 1. Ustava „Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava.“ jasno proizilazi da Ustav ne dopušta ograničenje ljudskih prava u smislu oduzimanja dela penzije kao imovinskog prava bez naknade, budući da je odredbom člana 58. stav 2. Ustava predviđena „naknada koja nije niža od tržišne“ za oduzeto ili ograničeno pravo svojine u javnom interesu, a stavom 3. istog člana, da se zakonom može ograničiti samo način korišćenja imovine, ali ne i njena visina ili obim.

Zbog toga što u Zakonu o PIO i Ustavu ne postoji zakonski i ustavni osnov smanjenja penzija, zakonodavac je i doneo poseban Zakon u čiji naziv je stavljen „način isplate“, a ne smanjenje penzija, i „privremeni“ jer se smanjenje penzija prema praksi ESLjP, može opravdati samo privremenošću. To je ujedno i razlog da se ovaj Zakon primeni ex lege i onemogući delotvorni pravni lek, izbegnu pojedinačna rešenja o smanjenju penzija i obesmisle tužbe i žalbe, a Ustavni sud ocenu ustavnosti neustavnog Zakona formalno odbaci, a suštinski meritorno odluči.

Takvo postupanje je zloupotreba prava od strane državnih organa Srbije i Suda, zabranjena članom 17. Konvencije.

VII

Predlog

Na osnovu izloženog, predlažemo Ustavnom sudu da, nakon sprovedenog postupka ocene ustavnosti Zakona i saglasnosti sa potpisanim međunarodnim konvencijama, donese odluku kojom će utvrditi da Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija (Službeni glasnik RS broj 116/14) nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije i potpisanim međunarodnim konvencijama i da radi otklanjanja posledica nastalih primenom ovog Zakona, svojom odlukom, odredi način njihovog otklanjanja, odnosno način njenog izvršenja.


About the author

Penzin

Penzin je portal posvećen pitanjima starenja i poznih godina, kao i posledica koje će ovaj trend imati na pojedinca i društvo. Penzin edukuje, informiše i podseća na važne probleme i moguća rešenja za one koji se pripremaju ili su već u poznijim godinama, za one koji žele na vreme da razmotre sve mogućnosti, za one koji se staraju o ostarelim roditeljima, bakama i dekama. Za sve nas...

Tefter

Tefter

Draganova nagrada

Draganova nagrada - nagradni konkurs za najbolje putopisne priče i pesme starijih

Isplata penzija